Kebijakan Reformasi dan Problem Kelembagaan (1)

Standard

Bagian 1

Tanpa disadari, kurang lebih selama satu dekade ini terdapat perubahan ekonomi yang cukup mendasar di Indonesia. Gelombang krisis ekonomi datang tiada henti dan menjadi salah satu sebab penting terjadinya perubahan ekonomi tersebut. Dalam menyikapi masalah ini, pemerintah telah berbuat semampunya untuk mengatasi krisis ekonomi itu, salah satunya dengan mendesain kebijakan reformasi ekonomi. Pada beberapa aspek tertentu, upaya pemerintah tersebut menunjukkan hasilnya, namun perlu juga disadari reformasi ekonomi itu masih meninggalkan banyak masalah. Salah satu sumber penting yang menjadi sebab munculnya persoalan tersebut adalah diabaikannya aspek kelembagaan sebagai pilar penting dalam menjalankan reformasi ekonomi. Oleh karena itu, tulisan ini akan membahas kaitan antara kebijakan reformasi dan kelembagan ekonomi, serta menyusun agenda kelembagaan ekonomi untuk prebaikan ke depan.

Reformasi Ekonomi Terbalik

Sejak dekade 1980-an dinamika perekonomian dunia memang berjalan dengan cepat. Hal itu bukan hanya terjadi di negara maju, tetapi juga di negara-negara berkembang. Di wilayah Asia Tenggara, misalnya dengan mengambil data 1996 (sebelum krisis 1997/1998), perekonomian berhasil mengakumulasi pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi dan stabil. Selama periode tersebut pertumbuhan ekonomi di Indonesia, Malaysia, Filipina, Singapura, Thailand, dan Vietnam rata-rata selalu di atas lima persen setiap tahunnya. Namun, secara mendadak pada pertengahan 1997 krisis ekonomi menyerang wilayah Asia dan terus merembet ke negara-negara lainnya. Krisis ekonomi tersebut dipicu oleh jatuhnya nilai tukar Bath (Thailand) terhadap US dolar pada 2 Juli 1997 (Charoenseang dan Manakit, 2002:597). Seterusnya, krisis itu merembet ke seluruh sendi perekonomian.

Mengenai sumber krisis ekonomi itu sendiri banyak versi yang mengemuka. Salah satunya adalah pandangan yang berargumentasi fundamental ekonomi yang rapuh dan inkonsistensi kebijakan sebagai sumber utama krisis. Dalam kasus Indonesia, pandangan ini dapat dilacak kebenarannya setelah melihat situasi fundamental ekonomi nasional. Indrawati (2002:578), misalnya, mengungkapkan periode sebelum krisis perekonomian ditandai kerentanan di sektor perbankan maupun struktur korporasi. Usaha konglomerasi tumbuh secara agresif sehingga mendominasi seluruh kegiatan ekonomi. Sebagian besar perbankan dimiliki oleh para konglomerat yang memanfaatkan bank untuk membiayai perusahaan satu induknya, sehingga kerap melanggar regulasi “legal lending limit”. BUMN juga dipaksa melakukan penyimpangan untuk mengongkosi proyek pemerintah yang studi kelayakannya tidak jelas dan berisiko tinggi.

Sejak krisis ekonomi politik pada 1997/1998 itulah proyek reformasi ekonomi dijajaki. Dalam implementasinya, terdapat dua kubu dalam mendesain reformasi ekonomi, yakni kubu Asia dan kubu Eropa Timur. Pendekatan Asia cenderung mendesain reformasi ekonomi lewat penahapan yang berurutan (gradual tetapi sistematis). Pendekatan ini lebih menitikberatkan kepada strategi “bottom-up” serta menempatkan reformasi pada level mikro ekonomi, seperti reformasi kelembagaan (reformasi di sektor pertanian dan usaha-usaha industri) dan reformasi harga; mendahului reformasi pada level makro ekonomi (kebijakan fiskal, moneter, dan reformasi perdagangan luar negeri). Sebaliknya, pendekatan Eropa Timur cenderung mengerjakan reformasi ekonomi lewat perubahan yang radikal (big-bang approach), seperti tampak dalam perubahan hak kepemilikan, penghapusan kontrol harga, serta liberalisasi nilai tukar dan perdagangan.

Jika deskripsi di atas direlasikan dengan situasi Indonesia, maka di sini justru mempraktikkan reformasi ekonomi terbalik, di mana pemerintah menggeber perombakan pada level makro ekonomi terlebih dulu, persis yang dijalankan di Eropa Timur. Pertama, pemerintah mengubah secara drastis hak kepemilikan sumber daya ekonomi menuju kepemilikan swasta (private property rights), termasuk sumber daya ekonomi yang seharusnya dikuasai oleh negara. Kedua, kontrol harga dilepas satu per satu, khususnya yang berkenaan dengan komoditas pertanian, padahal kelembagaan produksi dan distribusi belum sepenuhnya disentuh pemerintah. Ketiga, liberalisasi dijalankan secara ekstensif, baik di sektor perdagangan maupuan investasi asing. Keempat, strategi privatisasi lebih dipilih pemerintah untuk membangun kultur korporasi dan efisiensi BUMN ketimbang memerbaiki tata kelolanya.

Secara lebih sistematis, reformasi ekonomi Indonesia dapat dibuat dalam tiga level berikut: (i) reformasi ekonomi pada lapis makro dimulai pada dekade 1980-an ketika beberapa sektor ekonomi (manufaktur, perbankan, transportasi, dan lain-lain) dideregulasi dan diliberalisasi cukup massif (McCawley, 2002:262); (ii) reformasi ekonomi pada level meso, yakni mendesain manajemen pembangunan ekonomi (politik) yang mulai didesentralisasi, yang kemudian dikenal dengan istilah otonomi daerah. Manajemen sentralisasi di masa lalu dipandang sebagai sumber macetnya pembangunan ekonomi, padahal potensi yang seharusnya dicapai jauh lebih besar dari yang telah digapai; dan (iii) reformasi pada level mikro perekonomian berjalan secara sehat, yang dirumuskan dalam UU No. 5/1999 tentang “Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.” Sebelum periode 1997/1998, perekonomian nasional dikenal sangat distortif karena penguasaan ekonomi digenggam oleh segelintir pelaku ekonomi.

Ongkos Reformasi Ekonomi

Harus diakui telah banyak kemajuan ekonomi yang dicapai berkat kebijakan reformasi ekonomi yang didesain selama satu dekade terakhir. Namun, dalam perkembangannya, ternyata kebijakan reformasi itu menimbulkan soal-soal akut berikut. Pertama, liberalisasi keuangan hanya menjadi instrumen menafkahi kepentingan sektor keuangan itu sendiri, bukan menumbuhkan sektor riil. Kedua, petani makin terjerembab karena kontrol harga dilepas, sementara penentu harga (price maker) adalah pedagang. Hasilnya, harga komoditas melambung, tapi nisbah ekonomi terbesar tidak jatuh ke petani. Ketiga, pertumbuhan ekonomi ditopang oleh non-tradeable sector yang import content-nya tinggi dan penyerapan tenaga kerjanya rendah. Keempat, marjinalisasi pelaku ekonomi tradisional akibat dan skala kecil kalah bersaing dengan pelaku ekonomi besar di sektor perdagangan. Kelima, ketimpangan pendapatan meningkat seiring laju pertumbuhan ekonomi yang tinggi. Lima implikasi ini merupakan ongkos reformasi yang harus ditanggung rakyat.

Terdapat dua argumen penting untuk menelisik kegagalan sebagian reformasi ekonomi tersebut. Pertama, analisis yang fokus kepada pilihan dan urutan kebijakan reformasi ekonomi. Pendekatan ini meyakini bahwa pilihan kebijakan reformasi antarnegara tidak bisa dibikin seragam (harus otentik), karena masing-masing negara mempunyai karakteristik dan problem ekonomi yang berlainan. Kedua, alasan lemahnya desain dan penegakan kelembagaan (rules of the game) sebagai “kaki” dari kebijakan yang telah diproduksi. Pendekatan ini pada level makro berkonsentrasi kepada penyusunan kerangka hukum, ekonomi, dan politik agar kebijakan yang diproduksi bisa menjawab tujuan yang ditargetkan. Sementara itu, pada level mikro pendekatan kelembagaan ini secara spesifik mendesain aturan main yang memungkinkan semua pelaku ekonomi dapat bersaing (competition) atau bekerjasama (cooperation) secara adil (fair).

Dalam kasus Indonesia, reformasi gelombang pertama justru menyentuh sektor keuangan, khususnya kontrol modal. Kebijakan liberalisasi sektor keuangan ini dijalankan saat sektor perdagangan masih diselimuti oleh praktik proteksi dan iklim monopoli yang pekat. Basri dan Hill (2002:319) menunjukkan sampai 1995 kebijakan perdagangan masih bersemangat proteksionis. Dengan kata lain, liberalisasi sektor keuangan di Indonesia mendahului sektor perdagangan (berbeda dengan China dan India). Berikutnya, basis perekonomian Indonesia berada di sektor pertanian, industri, dan perdagangan dengan masalah rata-rata kepemilikan lahan yang sempit di sektor pertanian, local content yang rendah di sektor industri, dan dominasi pelaku ekonomi skala ekonomi besar di sektor perdagangan. Dalam agenda reformasi, problem itu diatasi dengan kebijakan pelepasan kontrol di komoditas pertanian, promosi non-tradeable sector, dan penciptaan akses yang luas bagi sektor perdagangan besar.

Seputar Indonesia, 20 Januari 2011

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s